החקיקה באזור יהודה והשומרון - סקירה

החקיקה באזור יהודה והשומרון - סקירה

מטרתה של סקירה זו לפרט בתמצית את מארג החקיקה הייחודי החל באזור יהודה ושומרון על מנת להקל על ההתמצאות בדין החל באזור.

כללי

בחודש יוני 1967 נכנסו כוחות צבא ההגנה לישראל לאזור יהודה והשומרון (להלן: "איו"ש"), והחילו בו משטר של ממשל צבאי. ממועד זה הוחלו על האזור בפועל דיני התפיסה הלוחמתית של המשפט הבין לאומי.

בהתאם לדיני התפיסה הלוחמתית מפקד כוחות צה"ל באיו"ש (להלן: "המפקד הצבאי"), משמש כ"חליף הריבון". בידיו אומנם מסורות סמכויות החקיקה באזור, אך ככלל, עליו לשמור על הדין שהיה קיים באזור ערב כניסת כוחות צה"ל. הדין ישתנה אם  קיים צורך בעדכונו, כגון שמירה על הבטחון או הסדר הציבורי או לצורך הבטחת החיים האזרחיים התקינים של התושבים באזור.

על כן, מארג החקיקה החל באזור מורכב הן מ"הדין" שהיה קיים באזור בעת כניסת כוחות צה"ל והן מהצווים שחוקק המפקד הצבאי, אשר מעמדם הינו מעמד של חקיקה ראשית ובכוחם לגבור על הדין שהיה קיים קודם לכן באזור. "הדין" שהיה קיים באזור מורכב מרבדי חקיקה היסטוריים שנותרו בתוקף: החקיקה העות'מנית, החקיקה המנדטורית והחקיקה הירדנית. הצווים המוצאים על ידי המפקד הצבאי מכונים "תחיקת הבטחון" ומשנת 1967 ועד היום נחתמו כ- 1800 צווים.  בצווים מסוימים הסמיך המפקד הצבאי את ראש המנהל האזרחי להתקין תקנות שהינן חקיקת משנה באזור.

רובד "הדין"

1. החקיקה העות'מאנית (1917-1517)

בין השנים 1917-1517 שלטה האימפריה העות'מנית באזור. שלטונה של האימפריה העות'מאנית השתרע על פני שטחים נרחבים באסיה, אירופה ואפילו אפריקה. אזור יהודה והשומרון היה שייך למחוז אשר היווה חלק בלתי נפרד מהאימפריה העות'מאנית. לפיכך, המשפט שהיה נוהג באימפריה היה נוהג אף באזור. יצוין שעל אף שבאזור שלטו עמים שונים במהלך ההיסטוריה, לדברי חקיקה קדומים יותר אין זכר בחקיקה הנוהגת כיום.

המשפט העות'מאני היה מקיף ובעל סממנים מודרניים. את הדין המהותי האזרחי הסדירה המג'לה, בתוספת מספר חוקים שקבע הסולטן. כמו כן, הוסדרו בחקיקה תחומים נוספים בהם המשפט הפלילי, דיני הראיות, ההוצאה לפועל, וחוק המקרקעין אשר מהווה בסיס איתן עליו נשען הדין המהותי בתקופות השונות.

2. החקיקה המנדטורית (1948-1917)

החל משנת 1920, עם כניסתו לתוקף של המנדט הבריטי על אזור,  נקבע כי כל דברי החקיקה אשר עמדו בתוקף ביום 1 בנובמבר 1914 (יום כניסת האימפריה העות'מאנית למלחמת העולם הראשונה) ימשיכו לעמוד בתוקפם, אך זאת בהתאם לתנאי הארץ ולתושביה. בשנת 1922 עוגנה קביעה זו בסעיף 46 לדבר המלך במועצה על ארץ ישראל.

בנוסף, חוקקו הנציבים העליונים פקודות חדשות. הפקודות הסדירו תחומים רבים במשפט האזרחי כגון פקודת השטרות ופקודת הנזיקין. פקודות הנציב העליון העניקו ל"ספר הלבן" אף הוא מעמד של פקודה. הפקודות נכנסו לתוקף לאחר פרסומן בקובץ מיוחד. דבר חקיקה ידוע נוסף מהתקופה המנדטורית הינו תקנות ההגנה (שעת חירום) משנת 1945.

3. החקיקה הירדנית (1967-1948)

הדין הירדני מבטא שני עשורים של פעילות שלטונית ירדנית, אשר תחילתם בסיום המנדט הבריטי על ארץ ישראל, וסופם עם כניסת כוחות צה"ל לאזור בשנת 1967 וכינון הממשל הצבאי הישראלי.

לאחר סיום המנדט הבריטי, פלשה ממלכת ירדן אל שטחי המנדט ובסיום הקרבות, אזור יהודה והשומרון נותר בידיה. הממלכה הירדנית קיימה באזור ממשל צבאי בין השנים 1948 – 1950, ולאחר מכן סיפחה את האזור לתחומה.

בדומה לקודמותיה, ממלכת ירדן פעלה לשמר את החקיקה שעמדה בתוקף עד לפני כניסתה לאיו"ש. כך נקבע בהודעה של המפקד הצבאי בחודש מאי 1948, ואחר כך בחוק בדבר חוקים ותקנות התקפים בשתי הגדות בממלכה הירדנית, מס' 28, לשנת 1950, שנעשה בעקבות סיפוח הגדה המערבית לממלכת ירדן. גם בחוקת הממלכה הירדנית ההאשמית שנכנסה לתוקף בשנת 1952 קיימת ההוראה כי כל החוקים שהיו קיימים בכל אחת משתי גדות הירדן לפני הסיפוח יישארו בתוקף. יחד עם זאת, חוקים חדשים שיחוקקו, יחולו על שתי גדות הירדן.

השינויים שירדן עשתה בשיטת המשפט באזור במהלך שלטונה היו מצומצמים ביחס לשינויים שעשה המחוקק הישראלי באותה שיטת המשפט באותה התקופה (עד לשנת 1948 חלה חקיקה זהה בשטחי המנדט הבריטי הכוללים את השטח שהפך למדינת ישראל ואיו"ש). זיקתו של המחוקק הירדני אל המשפט העות'מאני, המהווה את הרובד המשפטי הקדום ביותר של האזור, מן הבחינה התרבותית, החברתית והדתית, הייתה חזקה. לפיכך, גם כאשר המחוקק הירדני תיקן את החקיקה, הוא תיקן את הדין המקומי כך שיהיה דומה מאוד, או כמעט זהה, לחוק העות'מאני או אף לתחיקה הבריטית המקורית. כך למשל, בתחום דיני המקרקעין, הותירה ירדן את החוק העות'מאני הקיים כמעט ללא שינויים, ואף חיזקה את מגמותיו, וזאת למול המחוקק  במדינת ישראל אשר החליף את דיני המקרקעין העות'מאניים  בחוק מקרקעין מודרני.

לצד האמור, הדין הירדני הביא עימו מודרניזציה, ומנע את קפאונה של שיטת המשפט המקומית על שמריה – האנאכרוניסטיים והקולוניאליסטיים. בקשת ענפה של תחומים אזרחיים ומנהליים, מיסד המחוקק הירדני מוסדות משפטיים מתקדמים, ואף מתוחכמים, כגון בחוק תכנון ערים כפרים ובניינים חוק זמני מס' 79 משנת 1966 אשר הסדיר את דיני התכנון והבניה.

רובד תחיקת הביטחון (החל משנת 1967)

ביום כניסת כוחות צה"ל לאזור, הוציא מפקד כוחות צה"ל באזור מנשר בדבר סדרי השלטון והמשפט שיחולו באזור (מנשר בדבר סדרי השלטון והמשפט (איזור הגדה המערבית) (מס' 2), תשכ"ז-1967). במנשר נקבע כי מערכות הדינים שחלות בשטח לפני כניסת הכוחות, ימשיכו להתקיים בשטח, אלא אם קיימת מניעה מוחלטת לכך.

מערכת הדינים הירדנית, שהחילה את הדינים המנדטוריים והעות'מאניים, היא זו שחלה בשטחי יהודה והשומרון ביום כניסת כוחות צה"ל. מערכת הדינים זו היא הבסיס לכל חקיקה באזור, והיא ניתנת לשינוי בהתאם לסמכות מפקד כוחות צה"ל באזור באמצעות תחיקת הביטחון.

בהתאם להוראות תקנה 43 לתקנות האג, מפקד כוחות צה"ל באיו"ש מחויב לפעול לשם שמירה על הסדר הציבורי ועל הביטחון, ולהבטחת החיים התקינים באזור, אלא אם קיימת מניעה מוחלטת לכך.

לשם מימוש אחריות זו קיימת למפקד הצבאי סמכות לחוקק חוקים מטעמו או לפעול לתיקון החקיקה הקיימת תוך שאלו יעשו בהתאם לכללים המנהליים של סבירות ומידתיות.

דברי החקיקה הראשית הנוספים למנשרים אשר נחתמים על-ידי המפקד הצבאי מכונים "צווים", ומכוחם נחקקים גם דברי חקיקת המשנה ("תקנות", "היתרים", "מינויים" וכיו"ב). כלל דברי החקיקה מפורסמים בקבצי מנשרים, צווים ומינויים (קמצ"ם), הנגישים באתר המרשתת של הפרקליטות הצבאית, באתר הפרסומים של המנהל האזרחי (cvladmnpa.org.il) וכן באתרים משפטיים נבחרים כגון "נבו" על מנת לאפשר את נגישותם לכל המעוניין.

החקיקה הישראלית באזור יהודה והשומרון

לאור המצב המשפטי הייחודי של אזור יהודה והשומרון, החוק הישראלי ככלל אינו חל בו. למעשה הכלל הינו כי חקיקת כנסת ישראל הינה חקיקה טריטוריאלית ומוגבלת לשטחה של מדינת ישראל אלא אם נקבע בה אחרת במפורש.

עם זאת, לאורך השנים, התגבשו מספר מודלים מכוחם חלה חקיקה ישראלית במישרין או בעקיפין באזור:

א.     החלת חקיקה ישראלית באמצעות תחיקת הביטחון

באמצעות עיגון מפורש בתחיקת הביטחון ניתן לאמץ באזור הסדרים שונים הקיימים בחקיקה הישראלית, ועל ידי כך להחילם גם באזור.

בתחומי הרשויות המקומיות הישראליות באזור אימוץ החקיקה הישראלית נעשה לעיתים באמצעות הפניה ישירה לחקיקה ישראלית בשינויים כאלו ואחרים. זאת באמצעות, תחיקת ביטחון מיוחדת אשר נועדה לחול בתחומי ההתיישבות הישראלית באיו"ש.

המדובר בצו בדבר ניהול מועצות המקומיות (יהודה והשומרון) (מס' 892), התשמ"א-1981, ובצו בדבר ניהול מועצות אזוריות (יהודה והשומרון) (מס' 783), התשל"ט-1979, שמכוחם הותקנו תקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), התשמ"א-1981, ותקנון המועצות האזוריות (יהודה והשומרון), התשל"ט-1979.

במסגרת התקנונים אומצו, בשינויים המחויבים, מגוון דברי חקיקה ישראליים, הנוגעים להתנהלות המוניציפלית של הרשויות המקומיות ולחיי תושביהן. תחולת התקנונים מוגבלת טריטוריאלית לשטחי המועצות בלבד.

חקיקה זו, אשר מכונה "משפט המובלעות" מאפשרת קיומם של חיים תקינים של תושבי המועצות האזוריות והמקומיות באזור, שכן הדין החל עליהם דומה ברובו לדין החל על התושבים המתגוררים בישראל.

ב.      חקיקה אקס-טריטוריאלית

כנסת ישראל יכולה לכלול בדבר חקיקה הוראה אשר מצביעה על תחולה אקס-טריטוריאלית של החקיקה. לרוב יהיה מדובר בחקיקה פרסונאלית החלה על אזרחי מדינת ישראל המתגוררים או שוהים באיו"ש, כגון חקיקת המס הישראלית, חוק העונשין, חוק שירות בטחון, דיני הבחירות לכנסת ועוד.

במקרים מסוימים נחקקה חקיקה ישראלית אקס-טריטוריאלית החלה באופן טריטוריאלי על שטח איו"ש, כדוגמת חוק יישום ההתנתקות, ס' 5א לחוק הכבאות, התשי"ט-1959 ועוד.

ג.       תקנות שעת חירום

החוק להארכת תוקפן של תקנות-שעת-חירום (יהודה והשומרון וחבל עזה – שיפוט בעבירות ועזרה משפטית), התשל"ח-1977, מאפשר להחיל באופן ישיר דברי חקיקה ישראלים מסוימים על התושבים הישראליים הגרים באיו"ש. התקנות גם מפרטות את יחסי הגומלין המשפטיים בין אזור יהודה והשומרון ובין מדינת ישראל בהקשרים נרחבים יותר. בחוק עצמו, הוסדרה שורה ארוכה של נושאים שבהם הוחלו על האזרחים הישראליים באזור נורמות של הדין הישראלי. דוגמאות לכך הינן תחולת חוק הדין הפלילי, סמכות בענייני הוצאה לפועל, מתן סמכויות שוטר גם באזור יהודה והשומרון ועוד.

ד.      דרכי החלה עקיפות של הדין הישראלי

קיימות דרכים נוספות שבאמצעותן ניתן להחיל את הדין הישראלי בתחום מסוים, בעקיפין,  על סיטואציה המתרחשת באיו"ש. כך למשל, מכוח פסיקת בג"ץ הוחלו על רשויות האזור כללי המשפט המנהלי הישראלי בעת שהם מפעילים סמכויות שלטוניות. דוגמא אחרת הינה החלה של דיני העבודה הישראלים על ידי בתי הדין לעבודה הישראלים על חוזי עבודה באזור מכוח כללי ברירת הדין של ענף המשפט הבינלאומי הפומבי.

הדין החל בשטחי הרשות הפלסטינית

הסכמי אוסלו אשר נחתמו בין ממשלת ישראל לבין אש"ף בשנות ה- 90 העבירו סמכויות שלטוניות מסוימות לידי הרשות הפלסטינית שהוקמה מכוח ההסכמים. הסכמים אלו עוגנו במדינת ישראל במסגרת חוק יישום ההסכם בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה, ובאזור עוגנו במסגרת הוראות מנשר מספר 7 שנחתם על ידי המפקד הצבאי. במסגרת ההסכמים והחקיקה הנ"ל, אשר יישמה אותם, נמסרו לרשות הפלסטינית סמכויות חקיקה ושיפוט בשטחי A ו- B. לעומת זאת, בשטחי "C" נותרו סמכויות החקיקה בידי המפקד הצבאי באופן מלא.